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附加費(fèi)：何時(shí)能給社會(huì)一本明白賬

2017年6月7日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)要求國(guó)務(wù)院主管部門上網(wǎng)公布中央和地方政府性基金及行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單;之后又進(jìn)一步提出“清單之外一律不得收費(fèi)”。

然而，在江蘇揚(yáng)州，市民顧志華至今還在拿著繳費(fèi)后的水、電、燃?xì)赓M(fèi)發(fā)票到處求教——他在財(cái)政部官網(wǎng)找到了目錄清單，但在日常生活中他所承擔(dān)的各項(xiàng)“附加費(fèi)”又難以與之一一對(duì)應(yīng)，更無(wú)法將其剝離拒絕繳納。

“南水北調(diào)工程基金”取消，等額的“水資源費(fèi)”同時(shí)增加

2014年初，顧志華曾經(jīng)向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》投訴，稱江蘇省將該省應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家的37億元“南水北調(diào)工程基金”以“附加費(fèi)”形式攤?cè)刖用褡詠?lái)水費(fèi)中，從而導(dǎo)致城市自來(lái)水價(jià)格“悄然”上漲了0.07元/噸。當(dāng)年2月，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》就此事進(jìn)行報(bào)道，刊發(fā)文章《弄不明白的“南水北調(diào)工程基金”》。當(dāng)年9月6日，財(cái)政部、發(fā)改委、水利部及國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于南水北調(diào)工程基金有關(guān)問題的通知》，以“已完成基金上繳任務(wù)”為由叫停了此項(xiàng)收費(fèi)，《2014年江蘇省政府性基金項(xiàng)目目錄》隨后亦進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。

詭異的是，顧志華發(fā)現(xiàn)居民自來(lái)水價(jià)格并沒有隨著南水北調(diào)基金的取消而降低。他懷疑，被叫停了的這筆“附加”很可能穿上“馬甲”鉆進(jìn)了另一項(xiàng)“附加”——“水資源費(fèi)”當(dāng)中。

“如果真是這樣，老百姓的額外付出將會(huì)更多、更隱秘——南水北調(diào)有預(yù)算總額，水資源費(fèi)或不設(shè)上限;南水北調(diào)有征收時(shí)段，水資源費(fèi)卻遙遙無(wú)期。現(xiàn)在想來(lái)，我當(dāng)初的投訴好像是干了件蠢事。”顧志華說(shuō)。

顧志華的疑問似乎得到了證實(shí)——江蘇的自來(lái)水價(jià)格中包含的“水資源費(fèi)”從0.13元/噸變成了0.20元/噸，增加了0.07元/噸，與取消的“南水北調(diào)基金”正好金額相同。但這一變化并沒有查到官方的公開說(shuō)明，不過有江蘇省內(nèi)媒體報(bào)道稱，在0.07元/噸“南水北調(diào)基金”取消的同時(shí)，江蘇省物價(jià)、財(cái)政、水利等部門提交報(bào)告，建議省政府統(tǒng)籌考慮，上調(diào)0.07元/噸的“水資源費(fèi)”。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，用電、用水、乘出租、看電影等無(wú)處不在又難以厘清的“附加費(fèi)”不僅使普通市民眼花繚亂，即使像《人民日?qǐng)?bào)》這樣的權(quán)威媒體在進(jìn)行調(diào)查后也感慨良多——沒有權(quán)威數(shù)據(jù)而被“附加”在方方面面的收費(fèi)項(xiàng)目很少有人能夠說(shuō)清楚因何而交、交了多少。

2017年5月31日，據(jù)新華社報(bào)道，“附加”在電費(fèi)中征收了53年的“城市公用事業(yè)費(fèi)”近期被取消，并稱此舉每年可節(jié)約社會(huì)用電成本350億元。但該報(bào)道同時(shí)透露，電費(fèi)當(dāng)中除了“城市公用事業(yè)附加費(fèi)”，還有“國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、水庫(kù)移民后期扶持基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金……”

這些聞所未聞的附加費(fèi)，到底哪些是合理的哪些是不合理的?哪些應(yīng)該取消哪些應(yīng)該保留?應(yīng)保留的收費(fèi)項(xiàng)目是否要向公眾充分說(shuō)明緣由?

上述報(bào)道“話音”剛落，新華社的另一則消息說(shuō)，2017年11月9日，深圳出租車“燃油附加費(fèi)”翻了一番。

坊間因此不乏質(zhì)疑之聲，取消了的各種附加費(fèi)會(huì)不會(huì)穿上“馬甲”以另一種方式出現(xiàn)?

這種擔(dān)心并非空穴來(lái)風(fēng)。機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的案例人們大概不會(huì)感到陌生：1992年，溫州永強(qiáng)機(jī)場(chǎng)以“非國(guó)家投資”為由向乘客收取“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”，此后，全國(guó)大小機(jī)場(chǎng)紛紛搭車收費(fèi)以致形成慣例。1995年財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、民航總局決定整頓機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金，“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”卻因此有了合法身份。

此后20年間，對(duì)于“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”的質(zhì)疑和爭(zhēng)論始終未斷，但其最終結(jié)果卻出人意料——2012年4月1日，《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》開始實(shí)施，“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”由“民航發(fā)展基金”接棒，實(shí)現(xiàn)了從行政性收費(fèi)到政府性基金的“華麗轉(zhuǎn)身”，執(zhí)行期限至2015年12月31日。在此限將到之時(shí)，2015年《財(cái)政部關(guān)于民航發(fā)展基金和旅游發(fā)展基金有關(guān)問題的通知》又湊巧出臺(tái)，民航發(fā)展基金從2016年1月1日至2020年12月31日繼續(xù)征收。

附加費(fèi)設(shè)立簡(jiǎn)單取消難

林林總總的“附加費(fèi)”以及由此帶來(lái)的抵觸情緒，財(cái)政部曾明確表態(tài)“公民有權(quán)拒絕繳納目錄外收費(fèi)”。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人2017年6月29日就“全國(guó)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單一張網(wǎng)”答問時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“將依法合規(guī)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目全部納入清單并主動(dòng)公開，給社會(huì)一本明白賬。”

但公民“拒絕繳納”的權(quán)利實(shí)際上很難“享有”——除了全國(guó)政府性基金、全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)，還有更多的地方政府性基金和地方行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。審計(jì)署廣州特派辦審計(jì)人員章爭(zhēng)鳴2014年11月曾撰文提到，全國(guó)范圍內(nèi)光是“政府性基金”就曾多達(dá)近500種，而其中許多又是地區(qū)、部門越權(quán)或違規(guī)設(shè)立的。

即使是合法合規(guī)的“政府性基金”，又分別具有“繳入中央國(guó)庫(kù)”“繳入地方國(guó)庫(kù)”和“繳入中央和地方國(guó)庫(kù)”等不同性質(zhì)。因此，盡管“目錄清單”已經(jīng)放在面前，對(duì)于普通人來(lái)講，仍沒有辦法弄清“附加費(fèi)”的來(lái)龍去脈。

另外，不向繳費(fèi)者提供費(fèi)用“明細(xì)”也給消費(fèi)者維權(quán)造成了障礙。顧志華專程去銀行打印出自家2017年9—11月的水、電、燃?xì)饫U費(fèi)單據(jù)，發(fā)現(xiàn)所有單據(jù)都只顯示“用量”“單價(jià)”和“金額”，看不到任何“附加”痕跡。《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者就此專門咨詢了物價(jià)部門和收費(fèi)單位，得到的答復(fù)都是：“附加費(fèi)不是單獨(dú)繳納的法定稅費(fèi)，它包含在水電氣等的價(jià)格中，而水電氣等的價(jià)格是國(guó)家或省政府核定的。”

而在2015年，當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門在就相關(guān)問題回答地方媒體提問時(shí)還曾有過“今后將單獨(dú)聽證基本水價(jià)，代收項(xiàng)目費(fèi)用將不在其中”的說(shuō)法。但目前看，這一說(shuō)法并未兌現(xiàn)。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)“附加費(fèi)”由政府性基金派生后與民生資源綁定“代收”;而這種派生和綁定往往源于政府的“紅頭文件”，甚至一紙通知、幾項(xiàng)規(guī)定。

在難以明確數(shù)量的民生資源“附加費(fèi)”中，記者對(duì)照財(cái)政部“目錄清單”能夠找到法律依據(jù)的只有“教育費(fèi)附加”“地方教育附加”“污水處理費(fèi)”“國(guó)家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”等少數(shù)幾項(xiàng)，其余大部分收費(fèi)依據(jù)多為政府文件。如“采取提高票價(jià)或者對(duì)用水用電加成收費(fèi)等辦法征收”的“城市公用事業(yè)費(fèi)”，其設(shè)立依據(jù)是1964年《財(cái)政部關(guān)于征收城市公用事業(yè)附加的幾項(xiàng)規(guī)定》，取消此項(xiàng)收費(fèi)的依據(jù)則是2017年《財(cái)政部關(guān)于取消、調(diào)整部分政府性基金有關(guān)政策的通知》。

一位不愿具名的地方財(cái)政官員告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，追根尋源，征收“附加費(fèi)”這樣的“非稅收入”作為一項(xiàng)政府行為有其歷史淵源——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府定價(jià)造成了某些重要資源長(zhǎng)期價(jià)格偏低，收費(fèi)的目的是補(bǔ)貼相關(guān)企業(yè)或事業(yè)單位，這在當(dāng)年是十分必要和重要的，對(duì)照政策、法規(guī)，也合規(guī)。然而，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，公民對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)義務(wù)更多地體現(xiàn)為依法納稅，如果政府依然固守稅外加費(fèi)、費(fèi)中套費(fèi)這樣的思維方式和行政方法，顯然缺乏合理性乃至合法性;如果所收費(fèi)用再不能真正取之于民用之于民，甚至出現(xiàn)大量沉淀資金不知去向的問題，就更容易引發(fā)公眾的不滿和追問。

該官員同時(shí)認(rèn)為，“附加費(fèi)”設(shè)立簡(jiǎn)單但取消艱難，除非各級(jí)政府主動(dòng)“割肉”。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王克|江蘇、北京報(bào)道

(本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第4期)

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